Frédéric Boyenga-Bofala
Nouvelle Logique Institutionnelle Et Cohérence Fonctionnelle

Chapitre 7

Mais avec qui gouverner le Congo Zaïre?

Recourir à  un schéma politico institutionnel novateur afin de retrouver une logique institutionnelle et une cohérence fonctionnelle pour une gestion quinquennale, claire et efficace des affaires de l'Etat.

En 2006 je relevai, après une étude approfondie de la nouvelle Constitution de la République Démocratique du Congo, que  «si l'on veut vraiment engager le Congo dans la voie de sa reconstruction politique, cessons de cultiver les chimères, évitons de recourir au régime politique hybride : la Constitution arrêtée pour régir la troisième République porte en elle des germes d'instabilité politique qui s'ils ne sont pas détruits plongeront de nouveau le Congo dans l'instabilité, l'anarchie et le chaos comme nous l'avons vécu de 1960 à  1965.

Accepter, sans l'amender, cette nouvelle constitution qui réinstaure un régime d'assemblée cohabitant avec un présidentialisme absolu, c'est revenir au régime du passé où l'Etat, la nation, le destin, étaient à  la discrétion des partis sous la première république et des composantes politiques sous la transition, et la concentration de pouvoirs dans les mains d'un seul homme, irresponsable politiquement et pénalement, agissant hors de tout contrôle sous la deuxième république ; le régime des jeux politiciens, des combinaisons fallacieuses, des ministères châteaux de cartes ; le régime de l'impuissance, de l'abaissement et de l'échec. S'il reparaît, personne ne peut douter qu'il ramène automatiquement l'affreuse confusion d'autrefois. Ce régime-là  a son candidat. Je ne crois pas qu'aucun autre l'aurait été plus que lui. Désigné et imposé au Congo par des parrains extérieurs, n'ayant de réalité et de possibilités que par eux, son mandat, s'il l'obtenait, ne pourrait avoir d'autre objet que de les remettre en place afin qu'ils reprennent leur tragi-comédie au point où, voici bientôt 46 ans, une circonstance heureuse à  son temps l'avait arrêtée. Il est temps de sortir définitivement du flou ou des approximations politiques et institutionnelles hasardeuses ». En juriste de droit public international, je ne m'étais intéressé alors qu'aux aspects institutionnels. Cinq années après, j'ai acquis la conviction que nous avons également besoin d'une réforme de nos pratiques politiques, en retrouvant le sens de la morale publique, de la vertu politique. Par vertu, je ne désigne pas tant la moralité personnelle, naturellement importante, que le sens moral de l'engagement en politique en d'autres termes le sens civique. Notre crise est à  la fois morale et institutionnelle.

Notre crise politique est d'abord une crise de nos mœurs politiques, une crise de confiance qui frappe de plein fouet le monde politique. Modifier les formes juridiques de l'Etat peutêtre important, mais ne sera jamais suffisant devant l'échec de la classe politique. Ne faisons donc pas jouer aux seuls textes constitutionnels, même s'ils sont imparfaits et critiquables, le rôle de bouc émissaire. Les textes ne sont ni la seule ni la principale cause de la mauvaise gouvernance au Congo Zaïre. C'est qu'au-delà  du texte les institutions vivent de leur pratique, de la coutume constitutionnelle.Depuis l'accession de notre Pays à  la souveraineté, il existe une cause plus profonde. Elle réside, depuis 1960[1], dans les mœurs politiques, dans les pratiques, les caractères et les convictions des acteurs du régime, dans le manque de civisme qui trop souvent caractérise notre époque chez les gouvernants, les parlementaires, les partis politiques et même la masse des citoyens congolais.

Les cinquante ans de vie politique post coloniale sont autant d'années de promesses non tenues, d'engagements contradictoires. Le résultat n'est pas anodin. La parole politique est dévaluée depuis bien longtemps. Les congolais ont malheureusement acquis de cette existence souveraine cinquantenaire la conviction que la politique ne connaissait en fait d'exigence morale que la loi du plus fort et que les promesses politiques n'engagent que ceux qui ont la naà¯veté de les écouter. Nous ne pouvons que regretter que la justice ne sanctionne que très rarement les manquements au droit, qui ne sont pas plus nombreux aujourd'hui qu'hier. Mais tous les jours, des comportements juridiquement corrects mais moralement inacceptables de quelques responsables politiques viennent aggraver cette crise de nos mœurs politiques, et minent la confiance du peuple. Pour autant le peuple congolais n'a pas renoncé à  l'idéal démocratique. Il s'agit pour les responsables politiques d'être à  la hauteur. Un Congo Zaïre démocratique ne peut pas amorcer sa reconstruction si ses élus négligent ce qui fait le cœur de leur action. Une démocratie, parce que sa force est dans l'adhésion populaire, ne peut fonctionner que dans la confiance du peuple, ce qui exige la loyauté de ses élus. L'élite congolaise doit savoir que la démocratie c'est beaucoup plus que la pratique des élections et le gouvernement de la majorité: c'est un type de mœurs, de vertu, de scrupule, de sens civique où les convictions politiques et le service de l'intérêt général ne s'opposent pas, mais se complètent admirablement.

La crise politique congolaise est également institutionnelle. Nous souffrons depuis 45 ans dans une pratique de présidentialisme absolu, d'une invraisemblable concentration de pouvoirs dans les mains d'un seul homme, irresponsable politiquement et pénalement, agissant hors de tout contrôle. Nous souffrons du manque d'indépendance de la justice, du rôle accessoire auquel le pouvoir cantonne les collectivités locales, de la confiscation de l'outil de l'information et de l'utilisation abusive des moyens d'information. Le Congo Zaïre connaît une période de dépression nerveuse, absence de créativité et de productivité sans égales, alors même qu'il dispose d'atouts formidables. De ce fait, le constat de notre crise de régime est devenu une évidence. Depuis quelques temps a eu lieu une révision constitutionnelle dans les matières dont la même loi fondamentale y interdit pourtant toute modification: il s'agit de la forme républicaine de l'Etat congolais, de la durée et le nombre du mandat présidentiel…Je ne crois pas qu'il soit impossible de réviser une Constitution même rigide soit-t-elle, et je ne doute pas qu'il soit une bonne chose, en observant bien attendu quelques préalables. Je ne suis pourtant pas convaincu des intentions de ceux qui avaient proposés la dite réforme: changer pour que tout reste comme avant? Je m'interroge. Tant que les hommes politiques congolais n'auront pour autre objectif que d'être réélu, d'être au pouvoir et bénéficier d'avantages ad vitam, je les vois mal engager les réformes sincères, courageuses et utiles qu'il faut au Congo. Je ne suis donc pas rassuré par la finalité vraie de cette révision constitutionnelle; je crains qu'il n'aboutisse qu'en une confusion qui risquerait de replonger de nouveau le Congo dans des turbulences. Il faut savoir perdre sa place quand ses convictions sont en jeu, faute de quoi, à  trop vouloirêtre dans le système pour le changer, le système vous change.

En théorie nous dit la Constitution de la troisième République,  «le gouvernement définit, en concertation avec le Président de la République, la politique de la Nation et en assume la responsabilité. Le gouvernement conduit la politique de la Nation ». Le Premier ministre, doté de pouvoirs importants, est responsable devant l'Assemblée nationale, qui peut lui retirer sa confiance et mettre un terme à  son gouvernement. Les apparences sont donc sauves: le régime politique congolais est formellement parlementaire.

La réalité est évidemment tout autre. L'existence du Président élu au suffrage universel direct, unique en son genre, sauf peutêtre en France, dans une apparente démocratie parlementaire modifie clairement la donne. L'étendue des pouvoirs présidentiels suscite bien des interrogations sur l'utilité de la fonction de Premier ministre et du régime en apparence parlementaire.

Car, après cinq années d'application de la nouvelle Constitution et du fonctionnement des institutions, plus personne ne s'y trompe, tout est faux chez le Premier ministre congolais. Le prétendu chef du gouvernement congolais, dans un régime en apparence parlementaire, n'a rien du Premier ministre britannique, du président du Conseil italien, du Premier ministre israélien ou d'un homologue du chancelier allemand. S'il faut lui trouver un équivalent, ce sera peutêtre le Premier ministre français, hors période de cohabitation qui constitue une exception notable à  la marginalisation du premier ministre français. Le Premier ministre congolais s'apparente à  un fondé de pouvoir du Président ne gouvernant que par la grâce de ce dernier.

La fiction de la dyarchie mis en perspective par les auteurs de la Constitution, où les pouvoirs du Président seraient modérés par ceux du Premier ministre, n'a duré que le temps d'une vision onirique. Quel Premier ministre a eu l'autorité nécessaire pour s'opposer de manière constructive et dynamique à  l'absolutisme obscur du fils de Laurent Désiré KABILA assuré de sa légitimé démocratiqueacquise par usurpation élective? Certainement pas le patriarche Antoine GIZENGA et moins encore Adolphe MUZITO. La nomination du Premier ministre par le Président crée une inégalité de départ entre les deux fonctions que l'élection directe du chef de l'Etat, qui l'auréole d'une légitimité incontestable, vient encore renforcer. L'expérience montre qu'il y aurait de la naà¯veté à  croire que le Président congolais, élu directement sur son nom et son projet politique s'il a en un, accepterait de s'effacer devant un Premier ministre qui n'est que le leader de la majorité parlementaire. Mais qu'arriverait-il si la majorité parlementaire   et donc le Premier ministre   ne sont pas de la même famille politique que le Président de la République? Qu'on se souvienne des crises politiques successives sous la 1ére République opposant soit le Président avec le Premier ministre, soit le Président avec la majorité parlementaire. Crises qui ont servis de prétextes légitimes au coup de d'Etat du 24 novembre 1965.

Afin de faire face au délitement de notre vie politique, mon ambition est de proposer à  la nation congolaise un schéma politico institutionnel existant mais novateur pour notre pays afin de retrouver une logique institutionnelle et une cohérence fonctionnelle pour une gestion claire et efficace des affaires de l'Etat. On me dira que cela n'intéresse pas les congolais, et que ce qu'ils veulent, c'est un emploi, de l'eau potable, de l'électricité, un logement, une école, un hôpital. Assurément. Mais si l'on veut un gouvernement capable de procurer à  chacun des congolais un emploi, un logement avec de l'eau potable et de l'électricité, une école de qualité, alors il faut amender nos pratiques et adapter nos institutions, surtout l'Exécutif, aux impératifs de bonne gouvernance, alliant efficacité et démocratie. Je cherche simplement à  présenter une alternative crédible au désordre en germe que contient notre Constitution, et que la pratique commence à  montrer son émergence. Si nous voulons changer réellement la pratique du pouvoir, nous devons clarifier notre régime politique et donc abandonner ce régime hybride absurde et inefficace pour un redressement rapide du Congo. Nous devons rompre avec cette dyarchie au sommet de l'Exécutif caractérisé par un bicéphalisme trompeur. Nous devons clarifier les relations Président/Premier ministre. Nous devons rejeter toute idée sur le retour à  un présidentialisme absolu qui ne dit pas son nom et choisir enfin. Mais nous ne changerons rien si nous ne sortons pas des constructions théoriques en chambre, qui n'ont aucune chance de se muer en réformes réelles pour notre Congo Zaïre. Nos institutions ont besoin de changements substantiels et rapides, pas de constructions théoriques jamais réalisés. Dès lors la seule démarche capable de nous amener à  une transformation radicale de nos pratiques politiques et de nos institutions doit partir de la réalité pour mieux la subvertir et la transfigurer: le fait présidentiel est inexpugnable et indéracinable au Congo Zaïre. Le Président de la République doit doncêtre placé en première ligne, assumant pleinement et directement ses responsabilités devant la nation, et sans pouvoir se dissimuler derrière le paravent d'un Premier ministre. Et pour rééquilibre le Président, nous devons lui opposer un autre pouvoir capable de contrebalancer son autorité: un vrai parlement détenteur exclusif du pouvoir législatif. Comme on le devine il s'agit là  tout simplement de la démocratie présidentielle ou du moins du régime présidentiel qui n'est pas un système qui donne des pouvoirs démesurés au Président de la République, contrairement à  ce que l'on pourrait croire. Il repose au contraire sur le double principe de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs. Il réconciliera pour la première fois dans notre histoire cinquantenaire trois cultures politiques qui ont traversé alternativement notre expérience constitutionnelle sans jamais se rencontrer: le Président responsable qui gouverne en son nom propre, l'Etat stable et le Parlement souverain.

Ce que je propose c'est la démocratie présidentielle pour une stabilité politique et un bon fonctionnement des institutions: un Président de la République qui gouverne en nom propre et donc responsable devant le Parlement (Assemblée nationale et Sénat réunis). L'élection au suffrage universel direct du Président est un puissant facteur d'autorité, car les congolais manifestent à  cette occasion le choix d'un Président qui les gouvernera, et non pas un simple arbitre.

Avec ce régime, désormais c'est le Président et lui seul qui choisit les membres de son gouvernement, de son cabinet, de son administration. Un Président tout à  la fois, mais explicitement ici, chef de gouvernement et chef de l'Etat mettrait fin à  la supercherie du prétendu président arbitre à  cette fiction infantilisante d'un président père de la nation, au-dessus des partis, de la société et qui, en même temps, s'occupe de tout sans répondre de rien comme on aime bien au Congo Zaïre.

Si par souci de tradition nous gardons le Premier ministre, celui-ci ne sera qu'un Primus inter pares chargé de la coordination de l'action gouvernementale et disposant du Secrétariat général du gouvernement.
Le Gouvernement procèdera directement du Président de la République, Chef de l'Etat. L'institution d'un Premier ministre aux prises avec les contingences répond plus aux préoccupations pratiques que politiciennes. Le Premier ministre qui assurera la coordination l'action du Gouvernement, déchargera le Président de la conjoncture politique, parlementaire, économique et administrative. Il est le coordonnateur de l'action gouvernementale et, également responsable devant le Président.

Dans un souci de bonne gouvernance, d'efficacité de la coordination interministérielle et pour une lisibilité de l'action gouvernementale, il faut un gouvernement réduit avec des attributions claires et précises pour chacun des départements ministériels. Cette préoccupation tient aussi compte de l'état de finances publiques dans notre pays. En effet, pour éviter qu'une prolifération des départements ministériels ne débouche sur une méga technostructure pesante qui entraînerait des dépenses exorbitantes, des conflits d'attributions et conduirait le Gouvernement à  une paralysie, je proposerai que désormais le gouvernement ne comporte au maximum qu'une vingtaine de ministères. A côté des ministères traditionnels, il y en aura des nouveaux tels que:

  1. Ministère des Contribution et recouvrement; 2. Ministère de Sécurité Intérieure et l'ordre public; 3. Ministère de Sport et de l'éducation nationale sportive et physique; 4. Ministre de la Jeunesse, du redéploiement de la jeunesse et de l'intégration des jeunes dans la refondation nationale; 5. Ministre délégué à  la reconstruction, aux ponts et chaussées; 6. Ministre délégué à  l'aviation civile.

D'autres ministères changeront d'appellation en fonction de leurs attributions tels que:
7. Ministère de la Défense nationale, des arméeset du réarmement; 8. Ministère de l'Administration du territoire et de la décentralisation; 9. Ministère des Finances, budgetet comptes publics; 10. Ministère de l'Agriculture, pêche, recherche agronomique et modernisation de l'espace rural; 11. Ministère de la Justice et politique pénitentiaire; 12. Ministère des Mines, industries minières et géologie; 13. Ministre de l‘Energie et des hydrocarbures; 14. Ministère de la Fonction publique et modernisation administrative; 15. Ministère de l'Economie, Plan, Industrie et Commerce extérieur; 16. Ministère de la Santé publique et recherche médicale; 17. Ministère du Travail, emploi et sécurité sociale; 18. Ministère de l'Enseignement maternel, primaire et secondaire, chargé de l'alphabétisation; 19. Ministère de l'Enseignements Supérieurs, Universitaires et Recherche Scientifique; 20. Ministère de l'Enseignement technique et de la formation professionnelle; 21. Ministère des Affaires étrangères et africaines; 22. Ministère de l'Environnement, Salubrité publique et préservation du domaine public; 23. Ministère de la Culture et arts, chargé de l'information et du tourisme; 25. Ministère des Travaux publics, aménagement du territoire et équipement; 26. Ministère des PME et artisanat; 27. Ministère des Transports et voies de communications; 28. Ministère des PTT, Communications et nouvelles technologies; 29. Ministère du Logement,développement de l'habitat, urbanisme et affaires foncières.

Mais avec qui gouverner le nouveau Congo Zaïre?

Un diplomate européen m'a ditun jour :  «Frédéric vous dites très souvent que vous ne faites pas partie du microcosme politique congolais. Mais que je sache vous avez une très grande ambition pour changer les choses au Congo, mais avec qui »? Je lui avais simplement répondu qu'à  part certains de nos aînés de la deuxième république et ceux d'avant, la nouvelle génération de la classe politique congolaise ne m'a jamais séduite. Il est vrai que je n'ai pas eu, comme la plupart d'entre eux, à  passer par toutes les étapes du cursus politique. Dans les rapports entre eux et moi restera toujours le fait que je suis entré en politique par effraction en 2001. Mais il y a plus. Je crois qu'il y a une tendance profonde dans mon caractère: je ne suis pas capable d'accepter l'encadrement d'un maître ou d'un gourou. Fondamentalement, je suis un peu solitaire. Je crois que je me sentirai la plupart du temps un peu marginal dans la classe politique congolaise.

Sur le plan du débat intellectuel et politique, je déplore souvent leur style et le niveau de la discussion. A la mauvaise foi s'ajoute très souvent la légèreté et parfois, hélas, la médiocrité. Je déplore très souvent leur ignorance des réalités cachées de la crise congolaise, leur attachement prioritaire à  leurs intérêts particuliers ou autres au détriment de l'intérêt général du Congo. Je n'ai jamais voulu m'entraîner dans un microcosme que je ne tiens pas en grande estime.

Quand à  la question de savoir avec qui gouverner le nouveau Congo Zaïre? Je dois tout simplement dire queje n'aime pas l'idée du spoil system, le système des dépouilles, de la  «chasse aux sorcières », qui fait que, lorsqu'un nouveau pouvoir ou une nouvelle majorité entre en fonctions, il est convenu de renouveler tous les responsables de l'Etat pour n'avoir autour de soi que des gens engagés. Je crois le contraire. Je crois que dans un pays en reconstruction comme le Congo Zaïre, il faut avoir autour de soi non seulement des engagés mais aussi des gens  «dégagés », indépendants au jugement libre. Ce qui compte pour moi ce sont la compétence et le patriotisme. On ne jugera plus de la compétence à  partir des opinions.

Je crois à  la compétence et à  la bonne foi. Bien sûr, si la confiance vient à être trahie, rien ne doit excuser cette trahison. Mais il est mieux pour gouverner de s'entourer de sensibilités différentes. Il s'agit là  de l'idée de l'Etat impartial. Je rétablirai et je ferai respecter l'Etat impartial. Et je sais que ce n'est pas difficile: il suffit de n'être pas  «accro » au pouvoir, et de considérer que ce n'est pas parce que quelqu'un ne pense pas exactement comme vous qu'il n'est pas digne d'estime et que vous ne pouvez pas travailler avec lui. Il est, certes, important, lorsqu'on doit nommer des responsables dans les instituions de l'Etat, de s'assurer qu'ils seront objectifs. Les grands corps de contrôle de l'Etat tels que, la Cour suprême de justice, la Cour des comptes, la Haute Autorité pour les Médias et autres, sont des grandes magistratures du pays. Elles doiventêtre garanties dans leur indépendance et leur nomination doit recueillir un large assentiment. Cela suppose évidemment l'équilibre dans les nominations. Cela changera la conception que nous avons de la gestion de la  «chose publique » au Congo Zaïre.


1 Qu'on se souvienne de la crise opposant le Président Joseph Kasa vubu au Premier ministre P.E Lumumba le 05 septembre 1960, et aussi du conflit entre le Président Mobutu et le Premier ministre Etienne Tshisekedi.